复旦智库 | 刘春荣：疫情影响下的中欧关系，需要怎样的战略叙述？

刘春荣

复旦发展研究院·复旦-欧洲中国研究中心执行副主任

新冠肺炎疫情全球大流行以来，疫情背景下的中欧关系正面临着多方面挑战。一方面，原计划于今年举行的三场中欧峰会，包括中国-中东欧国家领导人会17+1、第22次中国－欧盟领导人会晤、中欧特别峰会(27+1)将受到影响；另一方面，危机正在推动中欧关系形成一个新历史节点。

欧洲多国升级防疫措施 这是3月17日在马耳他首都瓦莱塔拍摄的民众在阳台上悬挂的自制海报。新华社发（乔纳森·博尔格摄）

在 2008 年的金融危机、2015 年的难民危机以及2016 年英国全民“公投”决定脱欧后，疫情防控进一步暴露出欧盟自身的问题。在这个背景下，欧洲内部所酝酿的战略话语，值得我们予以注意和因应。这里所谓的战略叙述(strategic narrative)，是指政治行动者对自身、利益攸关方以及互动秩序的概念化。在国际关系中，战略叙述的对话、竞争和联通反映了行动者的身份建构，也塑造了政策协同的可能性。

一、疫情影响下，欧洲出现哪些变化？

新冠肺炎疫情不仅威胁公共健康，也给欧洲各国的经济社会发展、全球供应链以及经贸互联互通都带来了现实的挑战。毫无疑问疫情将导致各国的增长同步放缓甚至陷入衰退。一般来说，同步衰退比单个经济体的衰退可能来得更加深重，持续时间也更长，对欧盟这类开放型经济体的打击尤为严重。

针对疫情的发展及其日益显现的后果，欧盟及其成员国都推出了各种相应的危机管理措施，随之带来一些认知结构和战略叙述的变迁，将深刻影响中欧关系的未来建构。在上述背景下，围绕三个问题，欧洲国家出现或强化了其战略叙述和辩论。

1、质疑全球化的声音频现

疫情在中国暴发后，为应对疫情，中国暂时采取停工停产措施，给全球经济蒙上阴影。中国的GDP目前占全球总额的16%，高于2003年SARS疫情期间的4%。而且中国是世界第二大进口国，也是全球产业链和价值链的关键环节。因此，中国的抗疫措施，势必深远地影响世界经济的走势。

欧洲暴发新冠肺炎疫情，令欧洲和全球经济雪上加霜。以丹麦为例，从3月9到24日，登记失业人数增加了4万3千人，比去年同比增加了3倍，总失业人口达到了160,697人。丹麦企业联合会的最近的一个报告显示，丹麦2020年的经济损失估计将达到（1,550亿丹麦克朗的GDP）。这比2008金融危机还更严重，在那场危机给丹麦的GDP造成了5.4%的缩水，而这次的损失将是6.7%。

这种不断显现的脆弱性，牵引出西方对全球化新一轮的反思，这种话语在一定程度上也迎合了欧洲内部日益增长的民粹主义。瑞士《新苏黎世报》以“新冠肺炎病毒给全球化注入一剂退烧针”为题，刊发评论指出，此次疫情凸显了全球经济对中国的依赖性，全球化注定会因此降温。但是该评论也指出，与中国”脱钩”并非可取的正确之道。《经济学人》指出，在西方，新冠肺炎疫情是对自金融危机以来掌权的一代政治家的挑战。他们中的许多人谴责全球化和专家，喜欢分裂和冲突。在某种程度上，流行病符合他们的议程。这些国家可能会效仿美国，控制输入、关闭边境。当短缺阻碍世界经济发展时，工业可能会退出全球化进程——尽管他们会通过多样化供应链来获得更多的保护。

2、主权意识和地缘政治思维

进一步被激活

在疫情暴发之前，欧盟就已经强烈关注世界秩序中的规范性危机。慕尼黑安全会议曾围绕“西方的缺席”（westlessness）这一概念进行讨论，显示出了一种规范缺失的危机感，这也从另外一个方面表达了欧盟正在浮现的某种新现实主义的姿态：在坚持多边主义的同时，强调“主权欧洲”对地缘政治博弈。由于难民危机、英国“脱欧”、民粹政治等因素所导致的欧盟内部整合危机，以及美国的交易主义政治和去多边主义的立场，共同塑造了欧洲的新战略叙述。

欧盟的新战略叙述是重新拥抱主权观念。在2019年3月发布的《欧盟—中国：策略性展望》的政策文件中，欧盟把中国定义为一个具有不同制度体系的竞争者。2018年，时任欧盟委员会主席容克在盟情咨文中也提出“欧洲主权时刻的到来”，指出欧洲要掌握自己的命运，成为国际社会更加主权的行为体，拥有塑造全球治理的能力。欧洲理事会主席米歇尔强调要塑造“更强势的欧洲（to push for a more assertive Europe) 。欧委会主席冯德莱恩誓言建“地缘政治欧委会”，表明欧盟有可能会产生一种堡垒化的倾向。在这次新冠病毒大流行的背景下，这种主权意识和地缘政治思维被进一步激活了。

二、正确研判欧洲的韧性与自我修复能力

如何应对上述认知变化？中国应该如何研判和调适当前的对欧关系？在当前和今后相当长的一个时期中，一个功能性的欧洲在世界格局大变动中的战略地位没有根本性的改变。我们既要看到欧盟高度复杂的分散性政治构架的弱点，看到欧盟成员国团结机制和认同危机的问题，也不能忽视欧洲的危机应对能力和自我修复能力。

新的战略叙述塑造了自我修复的能力和策略选择。在抗疫措施的导入方面，欧洲各国的起步阶段基本各自为政，步调不一致，但是随着对新冠病毒认知的深化，措施逐渐趋同，普遍采取了非战争状态下最严厉的社会控制策略，政府也纷纷打组合拳，采取了经济上的纾困措施和金融法律措施，为挽救本国经济，纷纷释放资源，向市场注入流动性。比如，德国政府将新增债务约1560亿欧元，同时还在筹划高达6000亿欧元”保护伞”方案，并对中小企业进行救助。丹麦也推出了类似的举措，包括庞大的60亿美元的救助方案，挪威的金融管理机构已经明确要求金融机构禁止进行2019年的分红。在欧盟层面，也加大了政策的协调，放松对成员国财政支出的约束， 推出了计划总额达250亿欧元的新冠投资计划。欧盟委员会亦暂缓欧元区内各国政府的债务，等等。

由于国情的不同，欧洲国家在没有有效疫苗的条件下，强调社会隔离的效用，同时也开始释放自己的一套社会制度和规范体系。危机应对在本质上需要一个风险公担和迅速、有效达成共识的机制。在北欧，福利国家所特有的政治经济结构，能够在非常状态下激发强大的团结力量。国家的小规模、灵活的劳动力市场、高信任以及高度的同质性等一些结构性条件，能够帮助促成这种团结、共识和韧性。与此相关，福利国家产生了社会投资的生产性，能够更好地鼓励政企合作，劳资合作，实现风险社会公担。在一定程度上，这也是一种更大的联防联控机制。当然，不是所有的福利国家都能够具有这样的生产性和创造性，具有风险意识的、社会投资型的福利国家更可能脱颖而出，理论上也能够更快地从危机中修复。

欧洲国家虽然在危机面前出现了各自为政的碎片化现象，但是在欧盟框架内拥有可操作的政策扩散和机制协调能力。在应对2009 年 H1N1 疫情的问题上，欧盟曾经在 2013 年通过了《跨境健康威胁决定》（Cross-border Health Threat Decision），用于加强欧盟内部的协调反应能力。在这一法律框架下，欧盟委员会利用三个关键机制与成员国进行协调，即预警与反应系统（Early Warning and Response System）、卫生安全委员会（Health Security Committee）和卫生安全委员会的传播者网络（Health Security Committee’s Communicators’ network）。除了健康政策协调机制之外，欧盟拥有解决集体挑战的政策工具箱，包括在极端情况下可以激活的欧洲稳定机制（European Stability Mechanism）以及而欧盟团结基金（EU Solidarity Fund）。一个可能的出现的局面是，新冠肺炎疫情大流行为欧盟提供了一个建立强大危机管理机制的契机，可以将成员国的资源汇集起来并引导到一个协调一致的财政政策上。3月18日，欧洲央行(ECB)出台的一项大胆计划，计划在未来9个月将其资产购买规模扩大7500亿欧元，对于降低处于困境之中的意大利、希腊、德国、法国等各国政府来说，这种量级的干预有望降低其融资成本，帮助走出疫情造成的经济困境。

三、如何研判疫情对中欧关系走向的影响？

我们要秉持人类命运共同体的理念，开展精准的健康治理合作，同时发展一种具有文化敏感性的对欧战略叙述。

首先，发展精准的国际健康治理合作。不同国家的遭遇的影响和实际需求不一样，区域的情势也有所差异。因此，援助的递送渠道、规模也应该有所差别，但裨使援助产生效用最大化。在迈向精准合作的过程中要增强灵活性，结合自上而下与自下而上机制。长远的社会投资和公共外交和人文外交具有基础性，应该侧重于通过民间组织，推动在欧中资的社会责任，包括发挥地方政府外事交流机制的作用；应该把重心进一步下沉，合作机制更加多元化。同时，还要重视关注海外华人华侨以及留学生这个群体的独特作用，要对这一群体加以积极的保护，鼓励其与当地社群共建共享，避免政治化和由此引发排华的偏见。

其次，建构具有文化敏感性的战略论述。关于全球健康合作，我们应该明确一种人道主义规范，坚持以人类命运共同体建设为规范性指引。坚持自我立场的同时，也应该关注和理解欧洲内部的战略焦虑。分享中国的方案，不意味改变制度结构、价值观和生活方式。本质上是尊重多样性、和衷共济。

总体上，在看到欧洲陷于困境的同时，我们不应该低估其危机应对和自我修复能力。危机是结构变化和历史长周期变迁的催化剂，这是毫无疑问的，然而，催化到什么程度，催化出什么结果，根本是也取决于我们自己的对疫情的把控和经济的恢复发展能力。同时，要针对欧洲的新战略思维，发展出富有文化敏感性的论述，推动中欧关系在相互尊重的基础上实现“规范性再平衡（Normative Rebalance）”。

文章来源 | 新华思客

供稿 | 复旦发展研究院

微信编辑 | 苗凤荻

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